20世纪90年代初开始，以浙江人为主的来京务工人员看中了北京丰台区大红门乡的地理位置和商机，陆续在此落脚，摆地摊做起了服装生意。他们租住农民的房屋，农民获得了不菲的收入。通过复杂的网络，更大数量的浙江人流入此地，对房屋的需求较大。本地农民纷纷在菜地里盖起了房屋，用于商业性出租，浙江人或者居住，或者经商。

  农民的原有住房和菜地由此改变了用途：从仅供自己居住的宅基地和农业用地，变成了工商业用地，而本来从事农业生产的农民，也由此融入了现代城市经济，成为经济意义上的市民。而这些村庄虽已完成了城市化，但其基础设施供应较差，所以，是出了名的“乱”。

  至于农民们，继续大量翻建、新建房屋，此时，已不再是为自己居住，而是为自己或他人用于现代商业性经营。可以说，这些农民从事的正是现代意义的房地产业务，尽管他们建的房屋比较简陋，也缺乏某些必要的配套基础设施。这些农民成了现代城市经济体系中的小房地产经营者。

  通过这一过程，这些农民改变了自己的身份，成了经济学意义上的市民，尽管法律上他们仍然是农民。当然，通过这一种经营活动，土地的产出效益大幅度提升，同样面积的土地，他们现在从房地产经营上获得的收入当然要比种菜高多了。

  这样，对于浙江村里的本地农民来说，令各界头疼的“三农”问题已不再存在了。不用依靠政府的财政转移，他们自己借助于天上飞来的城市化机遇，摆脱了贫困。而他们摆脱贫困的主要资源就是土地。他们将土地转换了用途，且这种转换的收益，主要由他们自己获得——或者是家庭直接得到，或者是村集体获得再向家庭分配。

  我们可以推想，假如这样的一个过程可以不受限制地自然进行下去，城市不断地向外扩张——在地理上，可能是连续的，也可能是跳跃性的，则慢慢的变多的农民就会不再成为需要外部力量解决的问题。

  关于这种模式，还可以举另一个例子，就是通县宋庄“画家村”。城里的艺术家、文人聚居于此，使该村自发地走上了城市化之路，农民则成为房地产经营者，其收入大幅度提高。

  但是，根据官方媒体的报道，政府从一开始就认定，这种城市化是违法的，农民的经营获得属于“违法建设出租”。村民违反的是不得私自将农业用地转为其他用途的法律。

  根据目前的《土地管理法》，土地的用途由国家管制。土地被区分为农用地、建设用地和未利用地三大类。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。任何单位和个人进行建设，需要用土地的，必须依法向政府申请，政府则通过某种方式出让限定一定年限的建设用地使用权。至于国有土地的来源，其一是1982年宪法规定的，城市所有土地属于国有；其二就是随时征用农民土地。这样，国内就存在两类权利绝对不对等的土地：一类是城市的国有土地，它可以生成建设用地，政府可以出让这种建设用地使用权，供工业开发、商业使用及居住使用。另一类则是农村集体土地，根据严格保护耕地的法律，农民的所有权受到了最严格的限制：不得将这些部分私自转为建设用地。

  当然，城市化、工业化的加快速度进行发展，意味着原有的国有土地远不够用，于是，城市的范围迅速扩大，但这个扩大的过程，却是一个排斥农民的过程。因为，农民不能自发地满足城市化、工业化的需要，将其所拥有的土地从农业用地转化为城市工商业用地。相反，只有政府有权力垄断性地供应工商业与城市住宅建设用地。因此，城市的扩张是通过政府征用农民土地的方式来进行的。

  在现有政治与司法框架下，征用土地从根本上就把当事双方置于绝对不平等地位：被征用的农民不可能与征用的政府进行平等的谈判。政府总是用暴力把自己的条件强加于农民，用极端低廉的价格征用到土地。补偿的标准本身就是荒唐的：政府征用显然是用于工商业，但补偿的标准却是根据农业产值来计算的。依据这样的计算公式，政府即使再慷慨，其实都是在欺诈农民。

  从根本上说，这种征用制度剥夺了农民自我实现现代化的自由与权利。政府这样做，也许是为保护耕地，但很显然，保护耕地跟保护农民权益，完全是两个不同、有些时候甚至互相冲突的概念。限制农民转换土地用途，迫使农民只能等待政府在其所拥有的土地上进行现代化，但当现代工商业体系在这里扩张的时候，农民却已经被排斥在外了。

  这确实是一种其他几个国家都没再次出现过的怪异现象：当农民所拥有的土地进行现代化的时候，农民却完全与其无缘。农民在法律上、制度上就被固定在现代化过程之外。“三农”问题在中国成为一个令人生畏的社会、经济、政治乃至文化问题、麻烦，根源正在这里。“三农”问题本身就是过去半个多世纪的城乡二元隔离制度造成的，目前的二元土地制度则继续把农民排斥在城市和现代化之外。

  从市民的角度看，这种土地制度，让他们不得不为了住上房子而付出了高得不成比例的成本，因为，政府垄断了住宅建设用地供应，而房地产商则垄断了商品房供应。

  根据现有法律，任何单位和个人进行建设，需要用土地的，必须依法申请使用国有土地，也即向政府购买国有土地的建设用地使用权。政府拥有的国有土地部分有两大来源：拆迁与征用。

  拆迁其实具备极其重大的法律功能。尽管宪法以一纸条文宣布城市所有土地属于国有，但在事实上，这些土地却掌握在企业、居民个人手中。但是，通过拆迁，则可以把城市政府对这些土地的政治上的所有权，落实为法律上的所有权，由此真正由政府支配用于出让。

  政府征用农民土地，则是以低廉的价格，把原来属于农民集体所有的土地转化为政府国有。而尽管法律规定，政府征地只能用于公共利益，但由于法律已经规定，城市工商业与住宅建设用地必须向政府申请，所以，政府征地事实上必然大多数都是用于商业目的。而这一点也会促使政府严格禁止农民自行出让土地，因为只有这样，才能维护自己供应城市土地的垄断地位。

  这种垄断地位，让城市政府大获其利。在拆迁与征用环节，政府几乎完全利用行政手段，压低补偿标准，但出让土地时却热衷于市场化。因为，政府独家垄断供应，可以十分便捷地操纵供应规模与时机，在这种情况下，出让土地的程序越是市场化，价格越有可能会被哄抬到非常高的地位。这些巨额地价款当然最终由购买房屋的城市居民承担。

  政府作为垄断性土地供应商，几乎不可能向个别家庭及家庭组建的住宅合作社出让土地，唯一能从政府那里获得土地的将是房地产开发商。事实上，出让土地的程序越是市场化，有能力从政府那里获得土地的开发商的数量就越少，一个市场化的房地产市场内在地倾向于寡头化，消费者的可选择范围日趋缩小。

  政府对城市土地的供应垄断，必然导致商品房供应的开发商垄断。这种双重垄断模式，被日本、台湾、新加坡等国和地区采用，在香港最为成熟，再通过香港传入内地。这是对古今中外通行的城市房屋解决模式的一种完全颠覆。在人类历史大多数情况下，即使在城市化、工业化之后，城市人口解决住房，通常也是家庭拥有土地——不管其所有权是否完整——并可自行建设房屋。所谓的香港模式则剥夺了家庭的这种自然权利，让所有城市居民仰赖开发商供应住房。

  在内地，土地——房屋双重垄断模式慢慢的变成了一种双重剥夺机制：一方面，农民没有正真获得土地增值的收益，这些收益全部被地方政府及开发商占取了，最重要的是，农民丧失了对土地的所有权，也丧失了自我现代化的权利；另一方面，城市居民则为住房付出巨大成本，这些成本当然也就是地方政府和开发商的收益，城市居民同样不享有土地的所有权，城市化变成了土地国有化运动。

  这种模式导致了一种畸形的财富分布格局：财富向政府集中，向房地产商集中。随着城市化扩展，城市政府的财富大幅度增加，因为，它所拥有的土地规模慢慢的变大。这些土地它可以随便变现。同样，房地产开发商几乎是收益最稳定、也最大的一个群体。因此，在典型的土地——房屋双重垄断的香港、内地，富豪中至少有一半都是房地产商。居民财富的大部分也沉淀到物业上，别的方面的消费则被迫压缩，慢慢的变多的城市居民都成为“房奴”，为政府、开发商和银行打工。

  让我们设想，假如城市居民能直接到城中村，或到毗邻国有土地的农村购买农村土地自行建设住房，其价格肯定会比从开发商处购买商品房低廉得多，即使城市居民支付给农民的土地价款高于政府的征地价格。因为，这里节省了政府征地再出让土地、开发商建设房屋再出售房屋两个逐利环节，而这两个寄生性环节没有为土地附加任何价值，这两个环节无助于资源的有效配置，反倒扭曲土地和房屋价格。

  解决“三农”问题、解决房价严重偏离城市居民收入问题的治本之道，就是进行一场土地改革，最根本的一点，就是把农民对土地的权利归还给农民，让农民可以像城市政府支配国有土地那样，支配其集体所有土地，实现国内两类土地的权利平等。简单地说，就是允许农村集体土地直接入市，像城镇国有土地一样出让其建设用地使用权。

  这样，城市化就不会变成土地国有化。当城市扩展到某个农民家门口的时候，他并不会失去土地，成为悲惨的“失地农民”，相反，他能够继续保有对土地的所有权，土地将成为他融入现代经济体系的渠道和资本。城市居民也能够最终靠与农民的谈判，获得了远大于从政府那里所获得的对土地的权利，面对政府，市民的建设用地使用权其实是非常脆弱的，而如果面对的是农民，就是平等的权利主体。在双方的博弈中，市场自然地会生成复杂的土地权利关系，就像明清时代的江南农村。

  有些地方慢慢的开始初步进行土地制度改革。从2005年10月开始，广东实施《集体建设用地使用权流转管理办法》，据此，集体建设用地使用权作价入股(出资)，以与他人合作、联营等形式共同兴办企业，视同集体建设用地使用权出让。不过，该办法却仍然禁止将集体建设用地用于商品房地产开发建设和住宅建设。这个改革很不彻底。

  （摘自《政府的本分》，凤凰出版传媒集团江苏文艺出版社2010年5月版，定价：32.00元）