“我们12328服务热线，每天的出租车投诉占到百分之七八十。”张哲文是内蒙古交通运输事业发展中心客运处的科长，他说，乘客对出租车的大量投诉反映出，解决行业“痛点”迫在眉睫。

  服务差、拒载、溢价、绕路等问题长期困扰传统巡游出租车市场。在内蒙古交通运输厅运输服务处处长郭莹看来，实践中依靠人力执法去治理巡游车顽疾，不仅监管资源有限，而且治标难治本，工作效率很低。

  2023年，内蒙古交通运输部门组织调研浙江省的巡游车改革经验——引导巡游车接入网约车平台，司机保有线下揽客资质的同时，另外获得了网约车平台分配的客源。业内把这样的做法称为“巡网融合”，线上和线下接单实施“一车两价”模式，线下仍按照计价器打表计费，线上则由网约车平台定价。

  2023年11月至今，内蒙古相继在满洲里市、乌海市和鄂尔多斯市落地试点“巡网融合”。郭莹向南都表示，试点背后是想实现“三方共赢”：借助网约车平台的市场化评价监督机制，促进传统巡游出租车行业提升服务质量，既减轻了监管部门压力，又符合乘客权益；巡游车司机亦从中多了一条增加收入的渠道。

  “巡网融合”作为一项传统出租车改革的办法，自2020年5月以来，已在深圳、北京、浙江省、苏州、昆明、大连、焦作、汕头等多地推广。在网约车市场持续不断的发展的当下，传统巡游出租车也一直在寻找对自己最合适的出路，一些地方的传统巡游出租车尝试走上“打不过就加入”的路子。

  出租车以个体为单位，分散在城市各处，司机背后的公司无法对旗下出租车履行无时无刻的监管。出租车市场的高频投诉事项——绕路、拒载、不打表或对计价器动手脚、看人下菜碟乱收费等等，也是令监管部门头疼的问题。

  “绝大部分巡游出租车司机打心底还是有行业荣誉感的，但少数司机的不正当行为给整个行业抹了黑。”张哲文称，对于饭店、酒店等其他服务业，如果服务不好，大家会直接指向具体的饭店、酒店名字，但是出租车乘客不会说哪辆车不行，而是以整个行业为评价对象。

  郭莹说，自从有了交通运输服务监督电线，投诉占比最高的一直是巡游车。为处理投诉，人力投入成本高，而且一些投诉核实难度大。

  网约车模式运行透明度高，提前给出预估价格，规划好路线，而且设置有乘客对司机的线上评价反馈机制。在郭莹看来，司机受到网约车平台的约束，服务优良的可以优先派单，投诉较多的减少派单，为避免扣分导致收入减少，司机不得不改正不良习惯，提升服务质量。“不通过这种手段，没法解决”。

  “在网约车平台，巡游出租车司机知道服务不到位，评分低的话，平台真不给他派单。”张哲文说。

  2023年，内蒙古将兴安盟、市、乌海市、满洲里市作为“巡网融合”试点城市。起草试点文件之前，郭莹带队前往浙江调研当地经验。一同前往的，还有兴安盟、乌海市、满洲里市三个地方的交通运输口监管人员。随后也选择加入试点行列。

  郭莹透露，这四个地方之所以试点意愿迫切，有一项特殊的背景：当地迄今没有合规的网约车，民众对网约车有需求，“几个交通局也想干这个事儿”。

  2023年11月，满洲里市交通运输局给网约车平台“365出行”发了内蒙古自治区第一张网约车经营许可证，率先在内蒙古自治区完成“巡网融合”试点落地。乌海市和鄂尔多斯市分别于今年1月和3月发布了各自的“巡网融合”工作方案。张哲文表示，内蒙古下一步将扩大范围，在锡林郭勒盟、阿拉善盟、赤峰市、通辽市展开试点。

  各地试点做法类似，驾驶员管理上，推进巡游出租车驾驶员资格证和网约车驾驶员证“两证合一”。通过网约车平台派单，司机既可以做传统扬召巡游的生意，也可以接网络站点平台派发的单子，相互补充、减少空驶率，拓宽接单面，以增加收入。打车支付实行“一车两价”模式，利用互联网预约方式乘车的，使用平台定价计费；通过巡游方式乘车的，按照计价器显示金额付费。

  “巡游业务的偶然性决定了政府需要定价，不能让司机随意调节价格，欺诈消费者。而平台市场定价机制属于提前约定、明码标价，不存在欺诈消费者的行为。”国家发改委综合运输研究所城市交通中心主任程世东解释说。

  张哲文发现，在打车高峰期，网约车平台的市场浮动加价机制对司机有很大的吸引力。和按固定价位打表计费相比，司机能从市场调节价赚取更高收入。

  在此过程中，核心之一便是数字化技术的引入与融合。例如，高德在2020年发布“好的出租”巡网融合解决方案，推动巡游出租汽车行业对车辆及驾驶员管理的全面数字化。“好的出租”更新到3.0版本，包含了供需适配的调价能力、多方共赢的商业模式和技术驱动的服务保障。

  “以聚合平台来推进‘巡网融合’，能够建立一个竞争相对充分的市场格局。”程世东说。

  国内最早推行“巡网融合”的城市是深圳。2020年5月20日，“深圳出租”正式上线，深圳市所有的出租车均可开启“深圳出租”在线接单。

  全国多地随后跟进，而浙江省是首个将“巡网融合”明确纳入省级地方性法规的地区。2022年10月1月，新修订《浙江省道路运输条例》施行，其中提到，巡游出租汽车经营者利用互联网预约方式揽客的，可根据计价器显示金额收取运费，也可根据网约车计价规则收取运费，巡游出租车经营者按照网约车计价规则收取运费的，应当事先加入网约出租车平台。今年6月4日新修订公布的《江苏省道路运输条例》，参照浙江省的立法表述，明确写入“巡网融合”。

  程世东告诉南都记者，“巡网融合”的政策依据，最早可追溯到2016年7月发布的《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》。该文件提出，“促进巡游出租汽车转变发展方式与经济转型，规范网络预约出租汽车经营，推进两种业态融合发展”。

  程世东说，过去十多年里，网约车不断冲击传统巡游车的市场占有率，巡游车的牌照价值日渐缩水，以至于面临生存危机，所以巡游车不得不接入网约车平台。即便线上接单要被平台抽成，但司机一定是能从中挣到更多收入，才产生线上营运的动力。

  官方提供的多个方面数据显示，今年4月，鄂尔多斯市“巡网融合”落地试点后，当地巡游车司机日均可增加10单左右的定单，月收入提升3000元左右。

  内蒙古已完成 “巡网融合”试点落地的三个城市——满洲里市、乌海市和鄂尔多斯市，迄今没有颁发过网约车经营许可证。“在没有网约车的地方试点‘巡网融合’，就不会给出租车带来冲击，当地的阻力会更小。”业内人士分析称，“以出租车接入网约车平台的方式试点‘巡网融合’，出租车的收入提高了，老百姓打车更方便了，对于管理部门来说也有了推进‘巡网融合’的抓手，是多赢局面。”

  但开放网约车市场是全国的主流。据中国人民大学公共管理学院教授马亮等人的统计，截至2018年10月，全国就有246个地级城市出台了网约车监管政策。另据全国行政区划信息查询平台截至2017年末的数据，中国共有334个地级行政区。这在某种程度上预示着全国绝大多数地级行政区业已开放网约车市场。

  在5月31日呼和浩特一场有关“巡网融合”话题的研讨会上，张哲文表达了自己的困惑：在没有网约车的城市，如果巡游车市场借助“巡网融合”有了较大改观，还有没有必要发展网约车？

  参加上述交流会的北方工业大学教授、汽车产业创新研究中心主任纪雪洪回应说，全国绝大多数城市都有了网约车运营，内蒙古一些城市也放开了网约车营运许可证的发放，如果个别城市抗拒，外界会认为这个城市比较保守。而且违规跑网约车的现象也可能继续在灰色地带存续，硬性清退不合格网约车同样可能制造很多矛盾。因此，有必要有序推进网约车市场的开放。

  郭莹虽然清楚市场化的价值，但仍强调需要结合内蒙古真实的情况稳步推进出租车改革。他坦言：“创新过程会很长，许多事情需要先行先试、小步快跑，没有几年时间的积累和定力，是达不成最终效果的。”

  对于下一步将在已开放网约车的地区扩大“巡网融合”试点，郭莹提醒地方交通运输监管者注意风险，不能一开始就大规模的推行，可以先选取一两家巡游出租车企业试点。他所说的风险，大多数来源于巡游车加入线上抢单竞争之后，网约车市场的蛋糕又被摊薄。在网约车冲击巡游车利益之后，照顾网约车司机的既得利益也被纳入监管者的视阈。

  程世东则认为，出租车行业的改革中，监管部门要摆脱计划主义的思维，坚定市场化的道路。任何一个行业的从业人员收入，是由从业者技术门槛和劳动力市场的供求关系决定的。政府除了通过法规保障所有劳动者最低收入外，没有义务调控和保障从业者的更高收入水准。 “原来传统巡游出租车强监管的管理方式，导致了出租车司机形成一种惯有的认识观念，那就是政府一定要保证我的收入。”