“在建设用地上，企业一定是希望有机会能够根据具体的地形地貌特征建设不一样的光伏电站，可以农光互补也可以林光互补。环保、林业等主管部门往往对土地类型的态度就很严格了，很多土地虽然看起来是荒地，但登记的类型是灌木林，那就不能建电站。”说到项目用地，在山西省从事光伏开发工作的于某深有感触，“现在以林草部门的名义公开表示支持，应该是一个积极的信号。”

  近日，山西省林业和草原局公开回复了山西省政协十二届五次会议第0786号提案《关于促进光伏和风电等新能源产业发展实现“双碳”目标的建议》。复函中表示，将尽最大力度支持光伏发电项目使用林地。加大对光伏发电项目特别是采用“林光互补”用地模式光伏发电项目使用林地的政策指导服务力度，依法依规支持保障光伏发电项目建设。

  据记者了解，目前，光伏项目建设使用林地的主要政策依据源自2015年国家林业局发布的《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号，以下简称“153号文”）。“153号文”指出，对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。采用“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。

  简言之，租赁宜林地是“林光互补”项目中最常见的用地模式。于某和记者说，在具体项目推进过程中，使用宜林地的项目在土地手续办理上还是非常容易的。“用‘宜林地’是名正言顺、合法合规，但主体问题在于，宜林地的总体体量并不多，综合考量辐照资源、消纳条件等因素后，能够具体落地的项目就更少了。”

  其实，早在2015年山西大同开展首批光伏领跑者项目建设时，山西省就曾尝试在灌木林地采取“林光互补”模式。大同市政府在“示范基地项目管理办法”中也明确规定，在不改变林地所有权性质、不改变林地用途，提高生态质量的前提下，以流转方式，将灌木林地等作为光伏场区用地。

  “当时，大同的做法更多的是示范意义。”有行业人士指出，示范过后，山西省并没有大规模放开灌木林的“林光互补”建设。此次山西省林业和草原局的复函中也强调，2015年国家林业局印发《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》确定了光伏电站的禁止建设区域和限制建设区域、电池组件阵列禁止使用的林地地类，并明确了“林光互补”用地模式有关事宜。国家林草局对光伏发电项目使用林地已作出了明确的政策规定，山西省目前无另外的限制性规定。

  一方面，“林光互补”的用地被限定在“宜林地”范畴；另一方面，在第三次全国国土调查（以下简称“三调”）的地类认定细则中，却并无“宜林地”这一类型。

  北京市中伦文德律师事务所合伙人桂少华表示，根据自然资源部的要求，今年4月15日起，各地“建设项目用地审查报批的地类要以‘三调’为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准”。换言之，“三调”数据已在全国范围内正式启用。但“三调”地类认定细则中的林地并无宜林地分类。同时，林地数据与“三调”数据正在进行对接融合，融合后的林地数据中也将不再有宜林地的概念。桂少华指出，当前，国家林草局也正在修订《森林法实施条例》。“对于涉及宜林地的问题，林业部门工作人员基本都会强调林地分类中已经没有宜林地的概念。综合看来，‘153号文’中所规定的‘对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地’的情况将成为历史。这势必会给‘林光互补’光伏电站用地带来深远影响。”

  “作为开发商，我们肯定希望手续简便一些，费用便宜一些。既然以后都没有‘宜林地’了，那后续‘林光互补’该用什么地、怎么用地，还是希望林草部门尽快出台明确的政策。”某光伏开发企业山西公司相关工作人员表示，“现在林草部门已经公开表示‘尽最大力度支持’，我们也期待‘支持’能落到实处。”

  今年6月15日，自然资源部、国家林草局、国家能源局联合发布《关于支持光伏发电产业高质量发展规范用地用林用草管理有关工作的通知》（征求意见稿），规定利用农用地复合建设的光伏发电项目不得占用耕地和林地，在此基础上积极探索农光互补的有效途径。《征求意见稿》同时强调，要加强项目用地用林用草监管，不得擅自改变农用地、未利用地性质，项目退出时要恢复原状。对于生态保护红线内零星分布的已有光伏设施，按相关规定管理，严禁扩大规模和范围。严肃查处违法违规占用耕地、林地和基本草原等行为。各地要将光伏发电项目用地纳入日常督察执法，及时有效地发现违法违规占用耕地、林地和基本草原行为，严肃查处并督促整改。

  桂少华指出，在“三调”数据与林地数据完全融合后，原地类为宜林地的土地必然发生明显的变化，但最终被划入非林地还是林地中的其他地类仍存较大不确定性。对于已经建成投产的“林光互补”电站，若此前的“宜林地”被调整为光伏方阵禁止使用的林地，或其他农用地，“不排除用地单位将被认定为违法用地的可能性”。“从过往经历来看，虽然这类违法情形并非用地单位的主动行为，但这也不意味着可免于整改。存在这样的一种情况的‘林光互补’电站，极有可能会面临一轮清理整改。”

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